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    專家視點

    曹東勃:供給側結構性改革背景下的糧食收儲制度改革

    標簽:糧食          2016/11/18

    導語:糧食儲備不是對市場的反動,而是對它的一種補充和救濟。無論今天的糧食

    糧食儲備不是對市場的反動,而是對它的一種補充和救濟。無論今天的糧食收儲規模還是古代的常平糴糶規模,都不可能單方面地代替市場的邊際調節而直接決定糧食價格。在糧食收儲制度的運行過程中帶來的成本,用于儲藏和運輸的部分,可以隨倉儲和運輸技術的進步逐步減少,而那些來自于體制性腐敗的成本則是不能容忍和需要改進和消除的。何以解憂,唯有改革。

    2015年開始,以去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板為重點的供給側結構性改革,經中央經濟工作會議定調后,正式拉開大幕。更多關心中國經濟的人們,也把目光主要放在房地產、制造業等領域,認為那才是供給側結構性改革“三去一降一補”的劍鋒所指。事實上,從最高決策層的多次講話,到政策執行部門緊鑼密鼓出臺的多份改革方案,都清晰表明,農業領域的供給側結構性改革任務,絕非可有可無,而是異常艱巨,甚至是重點難點所在。

    在2013年十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中,就在“完善主要由市場決定價格的機制”一條中,明確提出了 “完善農產品價格形成機制,注重發揮市場形成價格作用”的改革目標。而農產品價格的形成過程,既包括農業生產過程中的各種成本附加,也包含農產品流通環節中的各種制度安排。其中糧食收儲制度的完善,又是糧食流通體制改革的重中之重。

    應時而生:手中有糧,心中不慌

    在中國這樣一個有著漫長而輝煌的農耕文化歷史傳統的國度,早在兩千多年前的西漢,就形成了比較系統的糧食儲備思想和相應的糧食收儲制度,這是毫不奇怪的。在一個農業國的經濟體系中,糧食是地地道道的硬通貨。因而圍繞著糧食的生產、收儲、流通、消費出臺的各項政策,實質上累積為豐富的經濟調控思想和治理傳統。

    真正建立全國范圍內的糧食專項儲備制度,是在1990年。其基本動力是應對上世紀八十年代糧食生產的周期性波動,這主要是指在1984年糧食豐收后的政策應對不及時導致出現第一次農民 “賣糧難”,以及緊隨其后的1985年糧食生產大幅滑坡,直至八十年代末的嚴重通貨膨脹。

    從1990年糧食專項儲備制度建立至今,中國的收儲制度演變,大體可分為三個階段。

    1990-2000年是第一階段,其主要特征是在此前取消糧食統購的基礎上,徹底廢止糧食統銷,探索放開糧食市場和糧食經營;在重點抓好中央儲備糧的基礎上,逐步推動各地建立相應的地方糧食儲備。到二十世紀末,以中央儲備糧為核心、地方儲備糧為支柱、社會儲備(農民儲糧、企業儲糧)為基礎的多層次、全方位糧食收儲制度基本建成,經受住了1991年淮河流域特大洪水、1998年長江流域特大洪水等自然災害的嚴峻考驗并解了災后救援的燃眉之急,有力保障了國家糧食安全。

    2000-2013年是第二階段,其主要特征是政企分開,2000年新設立中儲糧總公司,對中央儲備糧實行垂直管理;從2004年開始減免農業稅和增加對農民直補的系列“三農”支持政策,同時全面放開糧食購銷價格和糧食經營的背景下,國家糧食儲備體系實際承擔了三大主糧和油菜籽主產區的保護價收購、儲存、調運業務,進一步擴大了儲備調控市場的實力。

    2013年以來是第三階段,其主要特征是在糧食領域主要矛盾由總量矛盾轉變為結構性矛盾、矛盾的主要方面由需求側轉向供給側的背景下,通過改革完善糧食收儲制度推動建立更加合理順暢的糧食價格形成機制,讓市場在資源配置中發揮決定性作用并更好發揮政府作用。

    劍走偏鋒:騎虎難下,虧損掛賬

    無可否認,無論是之前政企不分時代的國家糧食儲備局,還是政企分開之后的國家糧食局與中儲糧公司,本身都有自身的利益訴求。 2012年落馬的中儲糧河南省分公司總經理李長軒等人利用托市收購之機,將糧食買賣就地空轉,套取國家巨額補貼并監守自盜,上下勾結,形成窩案,這是新中國成立以來糧食系統貪腐的最大案件,涉及該分公司70多個直屬庫的干部上百人,給國家財產造成重大損失。

    這些年來,涉及國有糧庫的貪腐案件不可謂不多。如果跳出這些個案中的個體腐化行為來看,其實對于既執行托市收購的政策性業務,又有著企業對經營性業務的天然利潤要求的中儲糧公司來說,在保障國家糧食安全與謀求企業盈利目標之間,也不免會發生游移。與其說天使還是魔鬼在一念之間,不如說制度安排的確存在巨大的系統性風險。

    其一,長期托市造成的購銷倒掛。糧食收儲制度從來不是一項單一、獨立的制度,它緊密依附和服務于同一時期的“三農”政策。為保護農民種糧積極性,同時也是充分吸取以往的歷史教訓,國家先后在1998年和2005年開啟了兩輪最低收購價托市收購的政策周期。 1998年糧食流通體制改革的重點是 “實行按保護價敞開收購農民余糧,糧食企業實行順價銷售糧食,糧食收購資金封閉運行,加快國有糧食企業自身改革”,即“三項政策,一項改革”。這項政策對于保護農民種糧積極性居功至偉,但也由于保護價定得偏高,實際上糧食企業無限量敞開收購之后,無從順價銷售,企業虧損不可遏制,財務掛賬大幅上升。到本世紀初,糧食系統累計掛賬2800億元之多,最終不得不由財政沖減核銷。 2005年以來執行了十年之久的最低收購價托市收購、臨時儲備托市收購政策,至今也產生了幾乎同樣的效果。自2012年后,水稻、小麥、玉米三大主糧的收購價不僅在國內主產區與主銷區出現價格倒掛,而且國內價格也開始高于國際市場價格,國內一批糧油生產加工企業經營困難,虧損加劇。

    其二,臨時收儲產生的制度漏損。為應對2008年全球糧荒,國家出臺了一項特殊政策,即糧食臨時收儲政策。這一政策的實質仍然是托市收購,但為避免類同于最低收購價承諾無限量敞開收購而背負 “無限責任”,故冠以“臨時”名義,達到目標數量即停止收購。臨時收儲政策實際上成了一種變相的保護價政策和國家調控糧食供給的補充手段,這對于過剩周期的主產區農戶釋放的價格信號無疑是顯著的,由此形成的價格高地也無疑極具吸引力。在連年增產導致國內市場低迷的背景下,國家臨時收儲成為最大買家。于是僧多粥少,龐大糧源被吸引著去追逐那些有限的 “指標”,這反而在弱市中極大改變了人們的價格預期。臨時收儲指標由中儲糧總公司對幾個主產區省級分公司定向派發,而中儲糧省級分公司進一步將指標分解到地級市的中心儲備庫。由于中儲糧自身倉容有限,達不到完成這類政策性收購任務的規模,而國家的托市資金也自然引發其他收購主體的高度關注,冀望從中分一杯羹。于是一個愿打,一個愿挨,形成國儲庫委托地方儲備庫和民營糧庫代儲國儲糧的現象。代儲的地方和民營糧庫,則享受同等的噸糧收購、烘干和儲藏費用補貼。連續多年巨量收購的壓力、上萬家委托企業的監管壓力、資金運行監控和露天儲糧的安全管理壓力,早已遠遠超出中儲糧自身的經營能力,可謂是“小馬拉大車”、嚴重超負荷運行。

    其三,糧食輪換背后的監管缺位。糧食輪換的最初動因是解決陳化糧問題。上世紀末糧食連年增產但儲藏技術落后、倉容建設不到位的條件下,塵封入庫的過剩糧食難覓銷路、逐年沉積下來成為陳化糧,即長期(3年以上)儲藏導致黃曲霉菌超標,已不能直接作為口糧的糧食。當時出于對政策和歷史負責的考慮,國家每年拿出一筆財政補貼給國有糧食企業,以彌補糧食陳化導致的資產損失,并允許陳化糧以拍賣的方式向特定的飼料加工和釀造企業定向銷售。中儲糧公司建立后,國家通過其調控糧食市場的主要手段有兩種:一是輪換,也就是推陳儲新、常儲常新,這也意味著在理論上說,那種產生于糧食供過于求年代的陳化糧現象不再被允許出現;二是吞吐,也就是在特定情況下 (比如特大豐收或特大災害發生)向市場收購或拋售糧食。這兩種手段的運用,使得中儲糧如同金融系統中的央行一樣,盡管不能對市場上的全部流動性來源了如指掌,卻能通過頻繁的公開市場操作引導流向,從而對糧食市場均衡價格產生極大的影響。僅就糧食輪換而言,近些年的中儲糧的輪換規模就占到年度儲備規模的30%左右,這數百億公斤中央儲備糧的公開市場操作,足以引起國內糧食市場的巨大波動。按理說,當市場糧價上漲到一定程度時,應當暫停輪入中央儲備糧,待價格穩定后再行補庫,以免為糧價高企推波助瀾;反之,當市場糧價跌幅達到一定程度且持續走低時,也應當避免中央儲備糧在這一時期輪出,以免進一步沖擊糧食市場、損害農民利益。但實際上中儲糧所轄各級企業的目標與國家宏觀調控的要求并不完全一致,因而如何使儲備糧輪換與保證市場供應、穩定市場糧價、優化品種結構和區域布局的目標相匹配,準確把握好輪換節奏,做到庫存的科學管理和成本的科學控制,同時在輪換過程中嚴格監控陳糧走向,避免糧食碩鼠從中空轉套利,仍然是有待解決的一個問題。

    糧食儲備不是對市場的反動,而是對它的一種補充和救濟。無論今天的糧食收儲規模還是古代的常平糴糶規模,都不可能單方面地代替市場的邊際調節而直接決定糧食價格。在糧食收儲制度的運行過程中帶來的成本,用于儲藏和運輸的部分,可以隨倉儲和運輸技術的進步逐步減少,而那些來自于體制性腐敗的成本則是不能容忍和需要改進和消除的。何以解憂,唯有改革。

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